一．船舶不適當(dāng)滯留的原因

　　隨著備忘錄的增加,獲得港口國(guó)檢驗(yàn)資格的國(guó)家也相應(yīng)增加?；趪?guó)家或地區(qū)利益,各備忘錄、各港口國(guó)有可能各自為政,在監(jiān)督水平、監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)、檢查重點(diǎn)上難以達(dá)到統(tǒng)一。同時(shí),備忘錄作為成員國(guó)海運(yùn)行政締結(jié)的協(xié)議,缺乏多邊條約所需的議會(huì)批準(zhǔn)和強(qiáng)制簽署者遵守規(guī)定的權(quán)力,這樣PSC就有可能被腐敗的檢驗(yàn)者濫用,造成一些船舶被錯(cuò)誤或不適當(dāng)?shù)臏?。因而PSC整體水平的提高,有賴于科學(xué)的發(fā)展。

　　1違法違紀(jì)造成不適當(dāng)滯留

　　受利益驅(qū)動(dòng),PSCO利用職務(wù)之便,徇私枉法,故意違反IMO或本國(guó)PSC程序和標(biāo)準(zhǔn),作出錯(cuò)誤或不適當(dāng)滯留船舶的決定。

　　2業(yè)務(wù)素質(zhì)不高,出現(xiàn)檢查診斷錯(cuò)誤或引用標(biāo)準(zhǔn)不當(dāng)

　　PSC是PSCO運(yùn)用自己掌握的知識(shí)對(duì)船舶的缺陷作出分析和判斷的。這種分析和判斷除受PSCO自身相關(guān)知識(shí)水平影響外,還受PSC整體發(fā)展水平的影響。目前,PSC整體處在發(fā)展初期,PSCO短缺分散,缺乏船舶航運(yùn)、船舶保養(yǎng)、船舶建造等方面的系統(tǒng)知識(shí)和必要的培訓(xùn),致使檢驗(yàn)技術(shù)水平低下,在一定程度上影響了檢查的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。

　　3.鑒定標(biāo)準(zhǔn)不完善

　　在鑒定標(biāo)準(zhǔn)上存在立法的不完善,鑒定依據(jù)非量化條文較多,還有一些不完善的條文,表現(xiàn)在備忘錄之間和一個(gè)備忘錄內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)不一,致使PSCO在理解上分歧增加,對(duì)同一時(shí)間的同一缺陷會(huì)得出不同的結(jié)論;隨著PSC備忘錄數(shù)量的增加及有關(guān)當(dāng)局對(duì)不斷出現(xiàn)的問題不能嚴(yán)肅處理,國(guó)際間的協(xié)調(diào)將越來越困難。標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,在法律訴訟中往往會(huì)對(duì)是否達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)而爭(zhēng)論不休,而且爭(zhēng)論的將不僅僅是技術(shù)問題,肯定還會(huì)衍生出大量復(fù)雜的法律問題。

　　4立法與指南的滯后

　　隨著港口國(guó)監(jiān)控規(guī)模和檢查范圍的擴(kuò)大,檢查項(xiàng)目也由船舶結(jié)構(gòu)、設(shè)備方面延伸至人為因素方面的檢查。由于人為因素比較復(fù)雜,并且無此方面的立法與指南。因此,其為PSCO提供了較大的自由權(quán),從而更易發(fā)生錯(cuò)誤或不適當(dāng)滯留船舶的行為。

　　二、PSC行為的法律性質(zhì)

　　港口國(guó)就PSC方面的立法在性質(zhì)上應(yīng)屬行政立法。如各港口國(guó)發(fā)布的檢查規(guī)則或指南,屬抽象行政行為,其直接對(duì)外發(fā)生效力,各船舶均應(yīng)遵守。PSC經(jīng)授權(quán)依相關(guān)法律規(guī)章行使職權(quán),屬國(guó)家行政管理機(jī)構(gòu)依職權(quán)行使所作的意思表示行為,為行政行為,屬于行政處分的范疇。此行為在港口國(guó)當(dāng)局與船舶間形成法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,對(duì)船舶而言有遵守的義務(wù),對(duì)港口國(guó)當(dāng)局而言,則應(yīng)對(duì)由此產(chǎn)生的后果負(fù)責(zé)。而PSCO對(duì)船舶各部分檢查的單純的動(dòng)作屬于事實(shí)行為,只是對(duì)事實(shí)作出反映,本身并不設(shè)定、變更、消滅船舶的權(quán)利或義務(wù),不具備對(duì)外意思表示發(fā)生法律效力的特征,故不產(chǎn)生法律上的效力，船舶在可不受其約束。

　　三、PSC的行為方式及特征

　　港口國(guó)當(dāng)局根據(jù)公約、法規(guī)或規(guī)章對(duì)發(fā)現(xiàn)有缺陷的船舶可以采取監(jiān)控行動(dòng),包括改正所發(fā)現(xiàn)的船舶的指令。具體而言,PSC可以作出的影響特定船舶的行為指令有:(1)開航前糾正；（2）14天內(nèi)糾正；(3)下一港糾正;（4）二個(gè)月糾正;(5)滯留;(6)通知船旗國(guó)。（7）通知船級(jí)社。

　　具體分析PSC的行為，可對(duì)其特征作如下歸納：

　　1．PSC的行為有約束力,具有行政上的強(qiáng)制性。船東應(yīng)接受PSC的指令，沒有正當(dāng)理由不得拒絕執(zhí)行。若船東對(duì)PSC命令有接受或拒絕的自由選擇權(quán),則毫無監(jiān)控可言。實(shí)務(wù)中,也難以想象會(huì)有船東拒絕執(zhí)行。

　　2.適用時(shí)間上有限制性。PSC中發(fā)現(xiàn)船舶有不符《ISM》規(guī)則、國(guó)內(nèi)法規(guī)和相關(guān)國(guó)際公約時(shí),才能作出具體行政行為。

　　3.適用對(duì)象上有限制。PSC只針對(duì)低標(biāo)準(zhǔn)船舶,但特持定情況下可針對(duì)特定船舶作出。如船舶實(shí)質(zhì)上不是低標(biāo)準(zhǔn)船舶,但由于缺少有效的證書、文件,可以成為滯留該船舶送行檢查的依據(jù)。

　　四、PSC當(dāng)局承擔(dān)賠償責(zé)任的法律基礎(chǔ)

　　PSC過失造成不適當(dāng)滯留或延誤，船舶有權(quán)要求經(jīng)濟(jì)賠償。相關(guān)的公約條文、備忘錄規(guī)定如下:

　　1.《SOLAS公約》1.19（f）款規(guī)定,根據(jù)本公約執(zhí)行規(guī)定時(shí),應(yīng)盡一切努刀避免對(duì)船舶作出不適當(dāng)?shù)目哿艉脱诱`。如船舶被不適當(dāng)?shù)乜哿艉脱诱`,應(yīng)有權(quán)對(duì)其所受到的任何損失或損害要求賠償。

　　2.《MARPOL73/78公約》第7條規(guī)定,在執(zhí)行本公約第4、5、6條規(guī)定的情況下,應(yīng)盡一切努力避免使船舶受到不適當(dāng)?shù)臏艉脱诱`。在執(zhí)行本公約第4、5、6條規(guī)定的情況下,船舶受到不適當(dāng)?shù)臏艉脱诱`,該船對(duì)所受到的任何損失或損害有權(quán)要求賠償。

　　3.《STCW1978公約》第10條規(guī)定，在根據(jù)本條執(zhí)行監(jiān)督時(shí)，盡量避免使船舶受到不適當(dāng)?shù)目哿艉脱诱`。如果船舶受到不適當(dāng)?shù)目哿艉脱诱`,則該船對(duì)于由此而引起的任何損失和損害有權(quán)要求賠償。

　　4．《Pairsmemorandumofunderstandingonportstatecontorl》第3.15.條規(guī)定,按本備忘錄進(jìn)行檢查時(shí),當(dāng)局應(yīng)當(dāng)盡量避免不適當(dāng)?shù)臏舸盎蜓诱`船期,本備忘錄不影響有關(guān)文件規(guī)定的由于不適當(dāng)?shù)臏艋蛲⒄`船期而產(chǎn)生的索賠權(quán)利。在發(fā)生了不適當(dāng)?shù)倪`章滯留或延誤,提供證據(jù)的責(zé)任由船東或船舷經(jīng)營(yíng)人承擔(dān)。

　　《中華人民共和國(guó)安全檢查規(guī)則》第19條第2款規(guī)定,船方認(rèn)為作出禁止船舶離港處理不適當(dāng),可以向上級(jí)港務(wù)(航)監(jiān)督機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議或向有管轄權(quán)的法院提起訴訟。

　　至于受害船東或船舶經(jīng)營(yíng)人申請(qǐng)救濟(jì)的程序,各國(guó)的國(guó)內(nèi)法規(guī)定各不相同。即使歐盟也僅在《95/21/EC指令》第10(2)條中作了原則性規(guī)定,而將具體的程序留給各成員國(guó)自行制定。

　　五、PSC行為所引起的國(guó)家賠償責(zé)任

　　PSC加強(qiáng)對(duì)船舶安全管理的監(jiān)控,檢驗(yàn)包括《ISM》規(guī)則在內(nèi)的各種國(guó)際公約的執(zhí)行情況,通過船旗國(guó)以保證這些國(guó)際公約都能被同樣遵守。但因PSCO素質(zhì)各異,如發(fā)生錯(cuò)誤或不適當(dāng)滯留船舶致?lián)p,船東能否以侵權(quán)之訴向PSCO請(qǐng)求賠償。如能,PSC行為導(dǎo)致的損害賠償是民事賠償還是行政賠償。羅馬法諺語(yǔ):“有權(quán)利即有救濟(jì)”(ubijusibiremedium)。公民、法人、其他組織的財(cái)產(chǎn)權(quán)益因公權(quán)力不法行為遭受損害,國(guó)家負(fù)賠償責(zé)任,這是法制國(guó)家的基本要義。從法律公平正義要求而言,PSC從其行為中獲得利益,對(duì)其違反法律義務(wù)或職業(yè)注意義務(wù)造成的損害應(yīng)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。PSC的行為在此就涉及到是否適用國(guó)家賠償?shù)膯栴}。

　　國(guó)家賠償是指國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使國(guó)家權(quán)力而侵害公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,由國(guó)家對(duì)受害者予以賠償?shù)姆韶?zé)任。行政賠償是國(guó)家賠償制度的重要組成部分,是這個(gè)法律體系所要調(diào)整的法律關(guān)系中的一部分。至于能否適用國(guó)家賠償責(zé)任,應(yīng)看PSC的行為是否符合國(guó)家賠償?shù)囊?(1)行為人須是執(zhí)行公務(wù)的人。(2)須是執(zhí)行職務(wù)中行使公權(quán)力的行為。執(zhí)行職務(wù)的行為指公務(wù)員行使其職務(wù)上的權(quán)力或履行職務(wù)上的義務(wù)而與其所執(zhí)掌的公務(wù)有關(guān)的行為。（3）行為違法。表現(xiàn)為違反法律規(guī)定或沒有法律授權(quán)依據(jù),或違反濫用權(quán)限,或怠于執(zhí)行職務(wù)應(yīng)作為而不作為。（4）行為人有故意或過失行為。故意或過失的成立不以行為人預(yù)見損害之發(fā)生為必要,也不以行為人是否知曉其所違背職務(wù)義務(wù)的受害人為何人而受影響。國(guó)家賠償請(qǐng)求人,只須證明行為人有違背其職務(wù)義務(wù)的行為而使其受害，無須證明行為人有故意或過失。(5)須有人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)受到侵害（6）損害事實(shí)與職責(zé)行為之間具有必然的因果關(guān)系。國(guó)家賠償請(qǐng)求人必須證明其所受損害系由于行為人違背其職務(wù)義務(wù)的行為所致,否則就不能要求行為人承擔(dān)賠償責(zé)任。

　　對(duì)(2)——（6）要件可根據(jù)具體案情穩(wěn)定,主要爭(zhēng)論可能在于PSCO是否屬公務(wù)員,執(zhí)行PSC行為是否屬于執(zhí)行公權(quán)力范疇?

　　1.PSCO是否屬于公務(wù)員?《港口國(guó)監(jiān)督程序》第1.6.6條對(duì)PSCO定義為：“經(jīng)有關(guān)締約國(guó)的主管機(jī)關(guān)正式授權(quán)執(zhí)行港口國(guó)監(jiān)督檢查,并只對(duì)該締約國(guó)負(fù)責(zé)約人員”。各個(gè)備忘錄或國(guó)家也都規(guī)定了各自的港口國(guó)監(jiān)督程序,規(guī)定基本上與《IMO》的《港口國(guó)監(jiān)督程序》一致?！秶?guó)家賠償法》規(guī)定公務(wù)員必須是依法從事公務(wù)的人,其重點(diǎn)在是否行使公權(quán)力,著眼于表現(xiàn)行為的功能。PSCO執(zhí)行公務(wù)系依據(jù)《商船法》、《船舶安全檢查規(guī)則》等法律規(guī)章,在PSC主管機(jī)關(guān)授權(quán)范圍內(nèi)從事規(guī)范船舶安全營(yíng)運(yùn)的行為,與《國(guó)家賠償法》對(duì)公務(wù)員的規(guī)定一致，因此屬公務(wù)員應(yīng)無異議。

　　2.PSCO是否屬于行使公權(quán)力?行使公權(quán)力指公務(wù)員處于國(guó)家機(jī)關(guān)的地位,行使統(tǒng)治權(quán)的行為,包括運(yùn)用命令及強(qiáng)制手段等干預(yù)行政相對(duì)人自由及權(quán)利的行為,常涉及公民權(quán)利義務(wù)的創(chuàng)設(shè)、確認(rèn)、變更、消滅。根據(jù)行為的主體、目的、內(nèi)容等要素,結(jié)合具體案情作判斷,其要件包括:(l)行為具有命令、強(qiáng)制的性質(zhì),對(duì)立方系不平等主體；〈2〉所從事的行為為國(guó)家獨(dú)占、壟斷經(jīng)營(yíng)的行業(yè)；(3)行為自的在于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益。

　　PSCO發(fā)出限期整改通知書或滯留令時(shí),指令具有強(qiáng)制船方接受的性質(zhì),具有強(qiáng)制性,可使船舶的權(quán)利受到侵犯或負(fù)擔(dān)加重,已非單純的僅發(fā)生事實(shí)效果的行為,船方只有接受指令的義務(wù)。就PSC主管機(jī)關(guān)而言,各國(guó)規(guī)定不一,但多為港口國(guó)海事部門或港口當(dāng)局,為公法上主體。PSC法律關(guān)系中的另一個(gè)主體為私法主體船舶,相對(duì)于PSC主管機(jī)關(guān),其處于不平等地位；對(duì)船舶進(jìn)行檢查,限制進(jìn)出港口,該行為各國(guó)法律一般規(guī)定只能由國(guó)家行使,具有壟斷的性質(zhì)。PSCO負(fù)有安全檢查的責(zé)任,基于管理任務(wù)對(duì)船舶進(jìn)行管理,維護(hù)海上安全,屬于為實(shí)現(xiàn)公共利益而應(yīng)完成的公共任務(wù)。因此,PSC的行為從形式而言,符合上述標(biāo)準(zhǔn)，屬于公權(quán)力行為。

　　綜上,PSCO的身份為公務(wù)員,執(zhí)行職務(wù)也為行使公權(quán)力,結(jié)合其他幾個(gè)要件,應(yīng)負(fù)國(guó)家賠償責(zé)任。

　　受害船東對(duì)于PSCO過失引起船舶滯留錯(cuò)誤或不適當(dāng)滯留,依侵權(quán)行為對(duì)其訴請(qǐng)損害賠償時(shí),依學(xué)理分析,船東應(yīng)證明:(1)船舶或船載貨物有損害的事實(shí)；（2）PSCO的行為與損害事實(shí)的發(fā)生有因果關(guān)系,如第三人加害或船東本身不法行為或不可抗力等原因引起,PSCO不負(fù)賠償責(zé)任；(3)PSCO在執(zhí)行職務(wù)中存有侵權(quán)行為。

　　六、賠償當(dāng)事人

　　相對(duì)于公民法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的國(guó)家賠償而言,PSC引起的國(guó)家賠償涉及的賠償主體關(guān)系要相對(duì)簡(jiǎn)單一些。

　　1．賠償請(qǐng)求人


　　國(guó)家賠償損害請(qǐng)求人常為受損主體。進(jìn)出港口國(guó)的船舶并非限于懸掛港口國(guó)船旗的船舶,也包括懸掛他國(guó)旗的外國(guó)船舶。若外國(guó)船舶因PSC的行為受損,能否適用港口國(guó)的國(guó)家賠償制度,依各國(guó)國(guó)內(nèi)法規(guī)定。國(guó)際上通行的國(guó)家賠償一般采用“互惠原則”。如受損船舶船旗國(guó)的國(guó)家賠償制度與港口國(guó)的賠償制度有互惠承諾的條款或慣例存在,則可適用港口國(guó)的國(guó)家賠償制度。換言之,受損船舶可歸責(zé)于PSCO的原因而產(chǎn)生損害時(shí),可否向港口國(guó)請(qǐng)求國(guó)家賠償,應(yīng)視港口國(guó)的船舶是否在受損船舶的船旗國(guó)也受同等保護(hù)。

　　2.賠償義務(wù)機(jī)構(gòu)

　　依行政賠償?shù)耐ㄕf“代位責(zé)任說”,公務(wù)員的職務(wù)內(nèi)行為歸機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé),因侵權(quán)而產(chǎn)生的賠償責(zé)任由行政機(jī)關(guān)代位負(fù)責(zé)賠償,因此賠償義務(wù)機(jī)構(gòu)為該公務(wù)員所屬機(jī)構(gòu)。所謂“公務(wù)員所屬機(jī)構(gòu)”通常是該公務(wù)員的任用、聘用的機(jī)關(guān)。我國(guó)《行政訴訟法》第68條的規(guī)定即屬此例。PSCO的任用、聘用機(jī)關(guān)在我國(guó)為各地的海事局,因此由PSCO引起的損失時(shí),其賠償義務(wù)機(jī)構(gòu)是各地的海事局。

　　七、賠償責(zé)任范圍及責(zé)任限制的適用

　　1．賠償責(zé)任范圍

　　PSCO所造成的損害,其賠償范圍依各國(guó)賠償法規(guī)定,一般以填補(bǔ)受害人所受損害及所失利益為限,包括船期損失,船載貨損損失,船舶在港的費(fèi)用(如使費(fèi)、港口費(fèi)及船員工資)。我國(guó)賠償法確立了補(bǔ)償性賠償原則,因而在賠償范圍上僅限于對(duì)直接損失的賠償,不包括對(duì)間接損失的賠償。

　　2責(zé)任限制的適用

　　PSCO致船舶損害結(jié)果發(fā)生時(shí),其賠償義務(wù)機(jī)構(gòu)能否主張責(zé)任限制?依《1961年以色列港口當(dāng)局法》的規(guī)定,港口當(dāng)局不享有任何件/單位責(zé)任限制。英國(guó)《1900商船法》第2條規(guī)定,港口當(dāng)局無故意或重大過失而造成船舶及貨物的損失,可享有責(zé)任限制,其限額為66.67SDR/噸·5年來到過該港的英國(guó)船舶的最大噸位。這里采用的原則為過失責(zé)任制原則,港口當(dāng)局有過失就不能享受責(zé)任限制,須對(duì)全部損失負(fù)責(zé)賠償。PSC行為即使能參照該法適用,依過失責(zé)任制原則適用的機(jī)會(huì)也是非常小的，就法理而言,PSC引起的國(guó)家賠償應(yīng)適用國(guó)家賠償法,但目前各國(guó)的國(guó)家賠償法并無責(zé)任限制的規(guī)定。國(guó)家賠償有公法的性質(zhì)，不能類推適用私法《海商法》責(zé)任限制的規(guī)定，所以責(zé)任的限制適用缺乏損害賠償限制的理由。

　　PSC發(fā)展以來,經(jīng)各國(guó)運(yùn)作,已積累了許多經(jīng)驗(yàn),被視為維護(hù)海上航行安全的最后防線。但事物終有其兩面性,PSC的不當(dāng)行為也會(huì)錯(cuò)誤或不適當(dāng)滯留船舶,造成船舶各方面的損失。船舶造成損失時(shí),若符合賠償要求的,應(yīng)適用國(guó)家賠償。PSC行為國(guó)家賠償?shù)拇_立和實(shí)施,有助于預(yù)防和減少PSCO的違法行政行為,提高其執(zhí)法水平,也有利于對(duì)受害船東給予最充分的權(quán)利救濟(jì),使其受損的合法權(quán)益得到最大限度的恢復(fù)與彌補(bǔ)。PSC引起的國(guó)家賠償是海運(yùn)行政賠償領(lǐng)域的新問題,需要立法予以調(diào)整,也需要從理論和實(shí)踐上進(jìn)一步加以探討。